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Collision de galaxies *

Comment le département de Mayotte a tenté de faire prendre en charge par l'Etat la rémunération de "maîtres coraniques"

Collision de galaxies
Comment le département de Mayotte a tenté de faire prendre en charge par l'Etat la rémunération de "maîtres coraniques"

CAA Bordeaux, 9 mai 2017

1. Par une lettre du 29 mars 2012 communiquée à plusieurs ministres du gouvernement et au préfet de Mayotte, le président du conseil général de Mayotte a sollicité du Premier ministre le remboursement de diverses dépenses, regroupées sous le nom de charges indues, qu'il exposait avoir supportées depuis l'année 2004, sous la forme de mises à disposition de personnels, de dépenses d'investissement et de charges de fonctionnement ayant bénéficié selon lui à l'Etat, en dépit de l'objectif, fixé par les dispositions du I de l'article 65 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte, d'une prise en charge progressive, par l'Etat, des dépenses qui relèvent de sa compétence, devant s'achever au plus tard le 31 décembre 2004. A cette lettre était joint un tableau récapitulatif de onze charges indues et, plus particulièrement, les dépenses liées à la rémunération de seize maîtres coraniques supportées par la collectivité départementale au cours des années 2004 à 2011, chiffrées à 3 161 127,60 euros. Le département de Mayotte relève appel du jugement du 19 février 2015 par lequel le tribunal administratif de Mayotte a rejeté ses demandes tendant, d'une part, à l'annulation de la décision implicite de rejet de sa demande de paiement et, d'autre part, à la condamnation de l'Etat à lui verser cette somme de 3 161 127,60 euros qu'il a portée, en instance d'appel, à 3 730 531 euros, actualisée au 31 décembre 2015.


Sur les conclusions aux fins d'annulation :

2. La décision implicite de rejet de la réclamation préalable formée par la lettre du 29 mars 2012 susmentionnée a eu pour seul effet de lier le contentieux à l'égard de l'objet de la demande du département de Mayotte qui, en formulant des conclusions indemnitaires, a donné à l'ensemble de sa requête le caractère d'un recours de plein contentieux. Au regard de l'objet d'une telle demande, qui conduit le juge à se prononcer sur le droit de l'intéressé à percevoir la somme qu'il réclame, les vices propres dont serait, le cas échéant, entachée la décision qui a lié le contentieux sont sans incidence sur la solution du litige.


Sur les conclusions indemnitaires :

3. En premier lieu, d'une part, les dispositions de l'article 2 de la loi du 9 décembre 1905 susvisée, en vertu desquelles : " La République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte. En conséquence, à partir du 1er janvier qui suivra la promulgation de la présente loi, seront supprimées des budgets de l'Etat, des départements et des communes, toutes dépenses relatives à l'exercice des cultes (...) ", créent, pour les personnes publiques, des obligations, en leur imposant notamment d'assurer la liberté de conscience et de garantir le libre exercice des cultes, et de veiller à la neutralité des agents publics et des services publics à l'égard des cultes, en particulier en n'en reconnaissant ni n'en subventionnant aucun. En vertu de l'article 43 de cette loi : " Des décrets détermineront les conditions dans lesquelles la présente loi sera applicable en Algérie et aux colonies ". D'autre part, aux termes de l'article 10 de loi du 24 décembre 1976 relative à l'organisation de Mayotte, abrogé le 13 juillet 2001 : " Les lois nouvelles ne sont applicables à Mayotte que sur mention expresse. ". Selon l'article 3 de la loi du 11 juillet 2001 relative à Mayotte, abrogé au 1er janvier 2008 : " I. - Outre les lois, ordonnances et décrets qui, en raison de leur objet, sont nécessairement destinés à régir l'ensemble du territoire national, sont applicables de plein droit à Mayotte les lois, ordonnances et décrets portant sur les matières suivantes : 1° Nationalité ; / 2° Etat et capacité des personnes ; / 3° Régimes matrimoniaux, successions et libéralités ; / 4° Droit pénal ; / 5° Procédure pénale ; / 6° Procédure administrative contentieuse et non contentieuse ; / 7° Droit électoral ; / 8° Postes et télécommunications. (...). ". Aux termes de l'article L.O. 6113-1 du code général des collectivités territoriales, créé par l'article 3 de la loi organique du 21 février 2007 susvisée : " Les dispositions législatives et réglementaires sont applicables de plein droit à Mayotte, à l'exception de celles qui interviennent dans les matières relevant de la loi organique en application de l'article 74 de la Constitution ou dans l'une des matières suivantes : / 1° Impôts, droits et taxes ; / 2° Propriété immobilière et droits réels immobiliers ; cadastre ; expropriation ; domanialité publique ; urbanisme ; construction ; habitation et logement ; aménagement rural ; / 3° Protection et action sociales ; / 4° Droit syndical ; droit du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle ; / 5° Entrée et séjour des étrangers et droit d'asile ; / 6° Finances communales. / Les dispositions législatives et réglementaires intervenant dans les matières mentionnées aux 1° à 6° ne sont applicables à Mayotte que sur mention expresse. / L'applicabilité de plein droit des lois et règlements ne fait pas obstacle à leur adaptation à l'organisation particulière de Mayotte. / Le présent article entre en vigueur le 1er janvier 2008. (...) ". Enfin, la collectivité de Mayotte relève, depuis le 31 mars 2011, en application de l'article L.O. 3511-1 du code général des collectivités territoriales, du régime de l'identité législative prévu à l'article 73 de la Constitution.

4. Pour demander la condamnation de l'Etat à lui rembourser les dépenses qu'il soutient avoir supportées au cours des années 2004 à 2011, liées à la rémunération de seize maîtres coraniques dispensant des enseignements dans les écoles primaires et coraniques, et notamment la morale, la lecture de texte arabe et du coran, ainsi que la langue et l'écriture, le Département de Mayotte se prévaut de l'illégalité d'un arrêté du préfet de Mayotte du 14 avri1 1987 portant organisation de l'enseignement coranique, destiné notamment à définir les modalités d'agrément des maîtres coraniques et leurs modalités de rémunération, au motif qu'il a illégalement mis à la charge de la collectivité territoriale de Mayotte les frais liés à cet enseignement religieux, en méconnaissance des dispositions, précitées au point 3, de l'article 2 de la loi du 9 décembre 1905, dite de séparation des églises et de l'Etat.

5. Toutefois, et ainsi que l'admet d'ailleurs lui-même l'appelant, si un décret portant règlement d'administration publique en date du 6 févier 1911 a étendu les dispositions de la loi du 9 décembre 1905 à la Guadeloupe, à la Martinique et à la Réunion, aucune des dispositions législatives précitées ni aucune disposition décrétale n'a jamais procédé à une semblable extension à Mayotte à la suite de son entrée en vigueur (CE, N° 18649, A, 9 octobre 1981, Beherec). En outre, si la collectivité de Mayotte relève, depuis le 31 mars 2011, du régime de l'identité législative prévu à l'article 73 de la Constitution, l'instauration d'un tel régime n'a pas pour effet de rendre applicable au département de Mayotte l'ensemble du droit applicable en métropole en lieu et place de la législation spéciale en vigueur dans cette collectivité mais permet l'applicabilité de plein droit, au département de Mayotte, des lois et règlements édictés à compter de cette date, sous réserve des adaptations éventuelles tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de cette collectivité (CE, N° 358266, B, 5 juillet 2012, MmeA...). Dans ces conditions, le statut des églises demeure régi, dans ce territoire, par les dispositions du décret susvisé du 16 janvier 1939 instituant outre-mer des conseils d'administration des missions religieuses, dit " décret Mandel ". Il s'ensuit que le moyen tiré de la méconnaissance de la loi du 9 décembre 1905 par l'arrêté susmentionné du préfet de Mayotte du 14 avri1 1987 portant organisation de l'enseignement coranique ne peut qu'être écarté comme inopérant.

6. En deuxième lieu, l'article 72-2 de la Constitution du 4 octobre 1958 dispose : " Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi. (...). / Tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi. ". En vertu de l'article L. 1611-1 du code général des collectivités territoriales : " Aucune dépense à la charge de l'Etat ou d'un établissement public à caractère national ne peut être imposée directement ou indirectement aux collectivités territoriales ou à leurs groupements qu'en vertu de la loi ".

7. Il est vrai qu'aucune disposition du décret du 16 janvier 1939 susmentionné au point 5, dit " décret Mandel ", ni aucune autre disposition législative ou réglementaire, ne vient préciser qui, de l'Etat ou du département de Mayotte, doit prendre en charge le financement de l'enseignement religieux dispensé à Mayotte dans les établissements d'enseignement, et notamment du premier degré. Toutefois, il résulte de l'instruction, et notamment d'un courrier en date du 2 novembre 2011 adressé par le vice-rectorat de Mayotte au conseil général de Mayotte, que l'enseignement dispensé par les maîtres coraniques dans les établissements scolaires concernés ne constitue pas un enseignement obligatoire relevant, en tant que tel, de la mission d'intérêt général d'enseignement qui est confiée au ministre de l'éducation nationale, notamment par les dispositions de l'article L. 111-1 et L. 112-1 du code de l'éducation, mais un enseignement facultatif limité à quelques élèves seulement, en dehors des heures d'enseignement obligatoires, qui trouve son origine dans les spécificités historiques et culturelles de l'île mahoraise. Ainsi, l'arrêté du 14 avril 1987 portant organisation de l'enseignement coranique à Mayotte n'a pas mis à la charge du département de Mayotte une dépense à la charge de l'Etat, en méconnaissance de l'article L. 1611-1 du code général des collectivités territoriales, et n'a pas davantage procédé à un transfert de compétences vers cette collectivité qui aurait impliqué, en vertu de l'article 72-2 de la Constitution, une compensation financière. En outre, si, ainsi que le soutient l'appelant, ce même arrêté du 14 avril 1987 a été signé par le préfet, représentant du gouvernement à Mayotte, sur proposition de l'inspecteur d'académie, directeur de l'enseignement, un tel arrêté n'a eu, par lui-même, ni pour objet ni pour effet de procéder au recrutement de maîtres coraniques, qui n'a pu résulter, en l'espèce, que de décisions individuelles prises volontairement par le département de Mayotte afin de faire dispenser des enseignements qui ne relèvent pas de la compétence de l'Etat. A cet égard, l'appelant n'établit ni même n'allègue que, parmi les seize maîtres coraniques rémunérés sur la période de 2004 à 2011, figuraient les six maîtres coraniques initialement recrutés par un précédent arrêté du préfet de Mayotte en date du 23 octobre 1977 dont il fait par ailleurs état. Il s'ensuit que l'appelant ne saurait demander le remboursement de la rémunération des seize maîtres coraniques du seul fait que l'Etat ait édicté l'arrêté du 14 avril 1987 afin de poser les règles d'organisation de l'enseignement coranique.

8. En troisième lieu, selon le I de l'article 65 de la loi susvisée du 11 juillet 2001 : " A compter du 1er janvier 2002, l'Etat prend progressivement en charge les dépenses de personnel, de matériel, de loyer, de fonctionnement et d'équipement des services qui relèvent de sa compétence. Cette prise en charge est achevée au plus tard le 31 décembre 2004. ".

9. Contrairement à ce que soutient le département de Mayotte, les dispositions précitées ont eu pour seul objet, dans le cadre de l'érection de Mayotte en collectivité départementale et du transfert de l'exécutif du département au président du conseil général après les élections cantonales de mars 2004, d'instaurer une prise en charge progressive, par l'Etat, des dépenses relevant de sa compétence, et non d'ouvrir, au profit du département, un droit à remboursement, sans limitation de durée, de toute dépense qu'il serait amenée à engager.

10. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur l'exception de prescription quadriennale opposée en défense par le ministre des outre-mer et le ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, que le département de Mayotte n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Mayotte a rejeté sa demande.

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